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    羅湖試水城市更新關鍵權力沒下放 改革困境重重

    房產新聞 > 深圳新聞 > 正文   2015-09-25 07:53:07   來源:南方都市報      
    在流程審批、機構精簡和效能提高上,羅湖獲得了授權和委托,且強調權責對等,這將是建市以來屈指可數的重大創新。
      ●羅湖試水改革困境重重,2011年啟動的10大更新項目大半項目尚未成功

      ●業界認為政府溝通協調作用明顯,也有業主稱關鍵權力沒下放,作用不大
      在流程審批、機構精簡和效能提高上,羅湖獲得了授權和委托,且強調權責對等,這將是建市以來屈指可數的重大創新。
      ———市城市更新開發企業協會(籌)發起人耿延良
      羅湖的城市更新走得太快、太亂,試點后全力推進的話,可能會出現更加混亂的局面。試點主要省略的是政府內部流程,但關鍵的審批、搬遷、規劃等權力沒有下放。而且,新政策并不能追溯,原已批準的項目仍然按照原規劃執行。這樣,其實對于木頭龍是沒有影響的。
      ———木頭龍未簽約業主代表
      列入改造計劃5年后,木頭龍小區依然看不到改造的曙光,幾成爛尾。羅湖區多個航母級城市更新項目已基本停滯……困境重重下,城市更新羅湖區試點改革出臺,這一改革被外界賦予很多期待,在流程審批、機構精簡和效能提高上,羅湖獲得授權和委托,且強調權責對等。這一重大創新被認為是羅湖再一次騰飛的機遇,也是全市城市更新破局的開始。羅湖試點改革,是否真的能成為全市城市更新改革的先鋒?
      政策發布
      關鍵詞:試點
      規劃先天不足,及城市更新巨大需求,都讓羅湖區成為此次城市更新的試點對象。
      全市首個城市更新改革試點區
      深圳市市長許勤簽發的市政府令《深圳市政府關于在羅湖區開展城市更新工作改革試點的決定》(以下簡稱《決定》)日前公布,同時公布的還有《羅湖區政府貫徹〈深圳市政府關于在羅湖區開展城市更新工作改革試點的決定〉的實施意見》(以下簡稱《意見》)。深圳最早的建成區羅湖成為全市首個城市更新改革試點區。
      面對深圳城市更新中必須面對的法律和制度障礙,只有兩年期限的羅湖的試點改革被賦予了頗多期待。比如,能否在規范拆遷補償標準、建立利益平衡機制、破解拆遷難等方面破難題、解困局,實現城市更新提速提效、整體推進,為全市積累經驗。
      “四舊”面積占全區總面積近1/4
      作為深圳最早的建成區,羅湖區78 .36平方公里土地上,其中建成區面積近半,而“四舊”面積又占全區總面積近1/4.老城區規劃先天不足、基礎設施后天老化、土地資源難以為繼、產業空間嚴重不足是羅湖區的困境。
      “從近幾年城市更新的情況來看,羅湖區已摸索到一套比較成熟的工作推進機制,目前羅湖的城市更新項目實施率在全市位于前列,對經濟、社會發展的帶動效應也正在逐步顯現。”羅湖區相關負責人介紹,按羅湖區城市更新“十三五”規劃,預計到2020年,羅湖區在建及完成的項目將達到80個,涉及總用地面積357萬平方米,規劃建筑面積2089萬平方米,面臨巨大的城市更新需求。
      城市更新重要職權調至羅湖區行使
      規劃先天不足,及城市更新巨大需求,都讓羅湖區成為此次城市更新的試點對象。這次改革中,原由市規劃國土委及其派出機構行使的涉及羅湖區城市更新項目的行政審批、行政確認、行政服務、行政處罰、行政檢查等重要職權,都調整至羅湖區行使。屬于法律、法規規定市規土委及其派出機構行使的職權,由市規土委及其派出機構委托羅湖區城市更新機構行使。
      《意見》則更為具體。試點期間涉及市住房建設局職權的調整中,原由市住建局行使的羅湖區范圍內投資2億元及以上城市更新項目、以及城市更新項目涉及超限高層建筑的建設工程施工許可、建筑節能(綠色建筑)施工圖抽查及專項驗收、質量安全監督、竣工驗收備案等職權,調整至羅湖區住房和建設局行使。
      羅湖區:城市更新是當前頭等大事
      市住建局對羅湖區城市更新項目超限高層建筑抗震設防審批開通綠色通道,羅湖區依托市住建局的超限高層抗震專家委員會,提前介入審查后報市住房建設局,市住房建設局將審批時限縮短至10個工作日。
      《意見》中,堅持提速提效及優化審批流程、加快項目實施進程等要求,真切表達了改革的意圖。正如在9月22日的羅湖區研究城市更新專題會議上,區委書記賀海濤、區長聶新平要求,城市更新是當前羅湖的頭等大事,事關轄區經濟社會發展全局,拖不得、等不起。但南都記者在調查中發現,羅湖區城市更新實際上面臨著難以想象的壓力。
      樣本調查
      關鍵詞:壓力
      這種對峙,使得這個歷經30年風雨的小區,在列入2010年深圳城市更新單元第一批計劃5年之后,即使完成了據益田集團透露的93%原業主簽約,卻依然看不到改造完成的曙光。
      木頭龍小區:業主質疑改造的合法性
      “絕不允許極少數人綁架絕大多數人的利益!”白底黑字的條幅,掛在木頭龍小區一棟樓的墻上,條幅下方是小區里隨處可見的紅漆字跡“危房勿進,注意安全”。據說,這是該小區已簽約業主在8月底的又一次抗議活動中,放置在小區里的。
      深圳新聞網論壇上,一篇題為《一起說出拆遷的酸甜苦辣———木頭龍業主日記》的帖子,是木頭龍未簽約業主交流信息的“根據地”之一。從2011年8月5日發帖到2015年9月23日,已經有2727條回復,其中內容多在質疑益田集團改造木頭龍的合法性、指責益田在木頭龍的行為。
      勢如水火的矛盾,完全相悖的輿論場,開發商、已簽約業主與未簽約業主之間幾乎沒有一絲緩和空間。這種沖突,甚至連項目面積這種基本事實都出現了嚴重分歧———依據《羅湖區翠竹街道木頭龍片區更新單元規劃》稱,項目開發建設用地面積為70748 .5平方米,而未簽約業主則認為木頭龍的地塊有10 .7萬平方米———遑論涉及切身利益的拆遷補償標準是否合理。
      列入城市更新5年仍看不到改造希望
      在分別接受南都記者采訪時,雙方都在相對平和地探討城市更新領域的法理和法條,都將自己置于“正義”和“弱勢”的一方,都堅定且慷慨地指責對方“綁架”:益田和已簽約業主認為未簽約業主是“少數人綁架多數人利益”,未簽約業主則認為益田“綁架了搬走的業主們和政府”。
      在未簽約業主代表看來,他們并不反對城市更新,但要求公開項目從申報到現在的各項手續原始文件以明確其合法性,“堅持,是為了讓開發商們知道,不按規矩出牌,后果很嚴重。不管花多少錢都搞不定。”而已簽約業主代表則認為,“當釘子”依舊是經濟利益使然,“71平方米開價1600萬元”,他們指名道姓地舉出了未簽約業主“獅子大開口”的案例。
      這種對峙,使得這個由61棟樓、1341戶業主組成的歷經30年風雨的小區,在列入2010年深圳城市更新單元第一批計劃5年之后,即使完成了據益田集團透露的93%原業主簽約,卻依然看不到改造完成的曙光。曾經馳名的花園小區,現在只能在零落的樓體、隨處可見的路障、雜草叢生的社區和大量虬結裸露的鋼筋之中,一天天漫無目標地等待。
      無論是簽約初期的快速、拆遷補償方案的設置,還是改造過程中的混亂和對立,木頭龍改造項目都是深圳城市更新的一個典型樣本,更是羅湖區城市更新現狀的縮影。作為深圳最早的建成區,即使誕生了影響深遠的“蔡屋圍模式”,即使在2011年便提出了要“通過城市更新再造一個新羅湖”,但2015年的羅湖,依然面臨著城市更新推進速度不盡如人意的難題。
      羅湖困局
      關鍵詞:停滯
      在2011年10月同時啟動的10大更新項目中,清水河國際汽車物流產業園、深業物流中心、水貝國際珠寶交易廣場等大半項目尚未面世。而京基晶都項目、華潤湖貝項目等航母級項目,如今基本處于停滯狀態。
      今年擬開工建設8個城市更新項目
      羅湖總面積為78 .36平方公里,可建設用地約35平方公里。依據《羅湖區先行先試建設國際消費中心的行動計劃》,在未來10年內,羅湖34.7平方公里的建成區中,有8 .3平方公里要進行城市更新,占建成區面積約1/4,將新增產業空間750萬平方米。
      目前,從官方披露的數據來看,羅湖城市更新還是有成效。2013年,羅湖區城市更新項目實施率為全市最高。2014年,羅湖區共有在建城市更新項目24個,規劃建筑面積約315萬平方米,城市更新土地供應計劃完成率達148%,位列全市第一。到了今年,羅湖計劃新開工建設8個城市更新項目,在建總建筑面積將達到450萬平方米,其中產業面積300萬平方米,完成投資47億元。上半年全區城市更新項目完成固定資產投資達到25.3億元,同比投資增速達11%.
      多個項目停滯舊改小區在爛尾
      但從業界關注的指標項目來看,羅湖的效率并無驚喜。在2011年10月同時啟動的10大更新項目中,清水河國際汽車物流產業園、深業物流中心、水貝國際珠寶交易廣場等大半項目尚未面世。而京基晶都項目、華潤湖貝項目等航母級項目,如今基本處于停滯狀態。舊住宅小區改造的代表木頭龍和金鉆豪園,一個被未簽約業主死死卡住,一個陷入爛尾難尋“接盤俠”。
      這樣的境況,無怪乎羅湖區代表團在今年深圳市第六次黨代會上向新任市委書記馬興瑞求助:“我們目前啟動在建的城市更新項目面積約2.2平方公里,尚有6平方公里左右需要改造提升,審批權限能不能下放到區里,以加快進度?”
      7月份馬興瑞對羅湖區進行專題調研之后,“優化更新項目審批流程、加快城市更新步伐”等方面的意見和建議迅速落實。8月底,羅湖區獲市政府批準成為城市更新工作的改革試點,大量涉及城市更新的行政審批等職權下放至區政府行使。9月18日,羅湖區城市更新局掛牌成立。
      從機構設置、人員培訓等開展銜接
      “改革后權限下放,羅湖區城市更新局行使城市更新相關職權;與城市更新相關的,涉及發改、經促、城管、環保水務等環節的審批事項,經過市、區兩級相關部門的溝通協調,能下放的也都下放了。”為承接好試點改革的任務,羅湖區做了不少準備工作。羅湖區相關負責人認為,改革試點對羅湖是一個重大的歷史機遇,將極大推進羅湖區的城市更新。
      為確保事權下放接得住、用得好,羅湖區相關負責人透露,已從機構設置、人員培訓、制度建設、項目籌備等方面開展相應的銜接準備。其中,羅湖區對區城市更新職能部門“三定方案”進行優化。區重建局更名為區城市更新局,9月18日已舉行掛牌儀式。更新局在原有5個科室基礎上,增至7個科室,全面承接從計劃規劃審批到竣工驗收的全流程業務。
      承接:計劃與規劃同步申報審批
      城市更新審批涉及與市規土委各基礎數據系統的銜接,包括接入規土委辦文與圖形信息系統,開通羅湖轄區國土地理信息、產權信息、地籍、房產檔案查詢系統等,都在下一步信息建設中。羅湖區正在抓緊制定《深圳市羅湖區城市更新實施辦法(試行)》,對市規劃國土委下放羅湖區的職權進行細化。
      此次試點改革中,主要是由羅湖區城市更新局承接相應的審批職能,由區規劃土地監察局、街道辦等承接相應的執法職能。此外,與城市更新項目有關的,涉及住建、發改、經促、城管、環保水務等相關環節的事項,相應由區級部門承接。
      權限下放后,羅湖區將通過實施計劃與規劃同步申報審批、收文窗口一站式服務、精簡申報環節、減少報文次數等方式,簡化工作流程,實現提速提效,最大限度提高行政效率。
      種種跡象表明,試點改革讓羅湖區進入城市更新的“快車道”。而羅湖的城市更新進程會否由此迎來“里程碑式的歷史機遇”,并為深圳提供可操作的樣本?
      全市情況
      關鍵詞:破局
      在規則明朗之前,越來越多開發企業選擇了觀望和等待,而深圳的城市更新也再次陷入困局。
      2009年《辦法》出臺進入快速擴張時代
      從1993年羅湖城市改造開始萌芽,深圳城市更新在21世紀到來之際開始逐漸遍地開花。在2009年和2012年兩次先后施行《城市更新辦法》和實施細則之后,深圳的城市更新開展得如火如荼,更是在去年貢獻了全市75%的土地供應。漁民村、蔡屋圍、漁農村、崗廈村、大沖村等一個個城中村,包括以村為名的住宅小區鹿丹村,都成為這條探索之路上不同時期的重要里程碑。
      經歷了蔡屋圍和崗廈舊改的試驗,2009年12月1日,《深圳市城市更新辦法》正式實施,在鼓勵權利人自行改造、可協議出讓土地等方面取得突破,亦由此標志著深圳新一輪城市化建設新思維的誕生。
      在《城市更新辦法》出臺之后,深圳的城市更新馬上進入了快速擴張的時代。
      2012年實施細則嚴格舊住宅區改造舉步維艱
      2011年3月,佳兆業將舊改項目從集團業務中分離出來,單獨設立舊改項目公司,成為全國首家城市更新專業公司。其在2013年9月升級成為佳兆業置業集團,與同年5月成立的卓越城( 詳情 圖庫 團購 點評 )市更新集團有限公司,標志著城市更新領域歷史上大型、專業化、規范化的集團化運作時代的到來。
      2012年1月21日,《深圳市城市更新辦法實施細則》施行,其中對于舊住宅區改造“市場主體與所有業主簽訂搬遷補償安置協議后,形成單一主體”的嚴格要求,使得舊住宅區改造舉步維艱,幾乎沒有市場化完成改造的成功案例。
      “城市更新風生水起,無數開發商眼紅搶入”的情況,在2014年10月開始驟然降溫,連此前不少在積極推進并取得進展的改造項目都相繼轉入低調,其主要原因是以城市更新為核心業務的佳兆業卷入貪腐風波,在深房源大面積鎖定,至今尚未正式解封。
      在規則明朗之前,越來越多開發企業選擇了觀望和等待。深圳的城市更新也再次陷入困局。
      羅湖試點全市城市更新急需破局
      “深圳新一輪政策創新的突破需要先行先試,希望從最難也是最能見成效的城市更新入手。”在市城市更新開發企業協會(籌)發起人耿延良看來,羅湖區作為城市更新試點的動力來自于內外兩重因素,從內在需求來說,羅湖區從繁華的最早建成區,到現在因空間制約被福田、南山趕超,現在關注度甚至低于龍華,2013年時便已完成立項的33個舊改項目,推進速度其實很慢。外在需求則是全市的城市更新急需破局。
      “在流程審批、機構精簡和效能提高上,羅湖獲得了授權和委托,且強調權責對等,這將是建市以來屈指可數的重大創新。”耿延良認為,這不僅是對羅湖而言獲得“騰飛機遇”,而且對全市城市更新的簡政放權和政府行政效能的改革,都將貢獻經驗和教訓。羅湖在城市更新的流程和法律意義上先行先試,也為《城市更新條例》的出臺鋪路。
      一種聲音:沒有“釘子戶”參與討論解決不了問題
      “對試點的效果,有人覺得冒險,但我是積極樂觀看待的。”耿延良認為,政府調動資源的能力和效率,已經在大沖、崗廈、鹿丹村等深圳完成較好的城市更新項目中得以體現,尤其在市區,政府參與溝通協調的幫助很明顯。
      當然,在外界對試點改革均看好的時候,也有木頭龍未簽約業主代表對此表示擔心。“羅湖的城市更新走得太快、太亂,試點后全力推進的話,可能會出現更加混亂的局面。”該業主代表認為,試點主要省略的是政府內部流程,但關鍵的審批、搬遷、規劃等權力沒有下放。而且,新政策并不能追溯,原已批準的項目仍然按照原規劃執行。這樣,其實對于木頭龍是沒有影響的。
      該業主代表認為,沒有所謂“釘子戶”參與討論的調研和方案,是解決不了“釘子戶”的。“如果政府能把我們當成積極的力量,不僅能把木頭龍搞定,也能為深圳城市更新‘一盤亂棋’提供可操作的意見。”業主代表認為,木頭龍改造是商業項目而非公共利益,少數人利益也有物權法保護。這一點,無論是規則的修改還是試點,都不能忽視。
      數據
      在未來10年內,羅湖34 .7平方公里的建成區中,有8 .3平方公里要進行城市更新,占建成區面積約1/4,將新增產業空間750萬平方米。

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